2011年啟動的“農村義務教育學生營養改善計劃”是新世紀以來覆蓋面最廣、影響程度最深的社會政策之一。計劃實施十年來，有效改善了農村學生營養健康狀況，對于整體上提升中國人力資本水平、改善社會收入分配狀況發揮了積極作用。
“農村義務教育學生營養改善計劃”的啟動實施
世界主要發達國家和發展中國家都十分重視改善學生營養狀況。國內外研究表明，公共學校供餐計劃可以顯著擴大貧困家庭學生的食物消費，優化膳食模式，改善學生營養不良、微量營養素缺乏等狀況，附帶的政策效果還包括提供基本生活保障、提高教育普及率、改善教育質量等。
由于經濟社會發展水平和政府財力的制約，我國在很長一段時期內難以實施專門的學校供餐計劃，主要發揮的是經濟增長的涓滴效應，首要解決全民的“吃飯”問題。改革開放以后，隨著城鄉居民收入穩定增長，消費水平不斷提高，肉禽蛋奶等動物性食品的消費量也持續增加，極大增強了億萬家庭的食物保障，帶動兒童發育水平和營養狀況不斷改善。但是，由于我國是一個發展不平衡的大國，在相當長的一段時期內，廣大農村特別是中西部地區農村的居民收入和生活水平仍然較低，仍然有相當多的家庭沒有能力為子女提供基本的、必要的營養膳食條件。有的地方長期存在中小學生餓著肚子上課的情況，營養不良狀況相當普遍。
我國政府早已注意到這些問題。1997年，為落實《世界營養宣言》和《世界營養行動計劃》關于“在2000年以前消除饑餓和營養不良”的承諾，中國啟動實施營養改善行動計劃，提出重點解決貧困地區的營養改善問題，將健康及營養問題納入扶貧計劃。2000年，中國開始實施國家“學生飲用奶計劃”。2001年，又提出按照“政府主導、企業參與、學校組織、家長自愿”的方針推廣學生營養餐，并將其作為推進素質教育、提高中華民族素質的重要措施，納入教育工作之中。與此同時，隨著基礎教育條件保障不斷改善，教育公共政策逐步向農村地區、貧困地區和家庭經濟困難學生等薄弱環節聚焦。2001年，中國開始實施“兩免一補”政策（免費提供教科書、免雜費和補助貧困寄宿生生活費），并逐漸形成基本制度。其中，“一補”的對象是農村義務教育階段家庭經濟困難的寄宿生，標準為小學生每生每天2元、初中生每生每天3元，學生每年在校天數按250天計算。“一補”政策雖然立足于扭轉農村學生失學、鞏固義務教育普及，但是也具有改善學生食物保障和營養狀況的效果。此外，我國還在農村寄宿制學校建設工程、中西部農村初中校舍改造工程中加強食堂等生活設施建設，改善農村學生尤其是寄宿生的膳食條件。2006年，隨著農村義務教育經費保障機制改革深入實施，農村學生的就學保障更加有力，一些地方政府開始向更深層次的學生營養保障提供政策支持。比如，陜西省的“蛋奶工程”、浙江省的“中小學愛心營養餐工程”等，都起到了很好的示范引領作用。
這一時期，貧困中小學生營養不良問題也受到了社會的高度關注。一些民間組織發起為貧困地區孩子提供“免費午餐”的社會捐贈活動，引起很大的反響。這些組織認識到農村學生在營養方面存在嚴重問題，并深入開展調查研究，做了許多實踐性工作。
2011年，中國政府果斷決策，正式啟動實施農村義務教育學生營養改善計劃，先從集中連片特殊困難的680個縣（市）開始試點。中央財政按照每生每天3元（按照學生在校200天計）的標準進行膳食補助，并在農村義務教育薄弱學校改造計劃中支持改善農村學校就餐條件。地方政府也統籌中西部農村初中校舍改造工程、農村義務教育校舍維修改造等資金，加大學生食堂（伙房）建設投入，并承擔學校供餐的人員、運營等成本。隨著國家財力情況改善，中央財政支持的膳食補助國家基礎標準兩次提高，2021年達到每生每天5元。此外，國家還鼓勵各地自行試點、中央財政給予獎補的措施。
十年的進展及成效
根據筆者的調研，營養改善計劃受到了欠發達地區政府、學校和基層群眾的廣泛擁護和充分肯定。大家普遍認為，這項政策是功在當代、利在千秋的大好事。截至2021年底，全國28個省份已實施營養改善計劃，覆蓋12.38萬所農村義務教育學校，近4000萬名學生受益，占全國義務教育階段學生1/4左右，成為全球第三大規模的校餐計劃。十年來，計劃的組織運行是規范的、穩健的、有效的，即使面對2020年突如其來的新冠肺炎疫情的巨大沖擊，也未受到明顯影響。
一是政策體系和管理機制不斷完善。十年來，營養改善計劃從無到有、從小到大，投入保障、配套建設、規范管理等制度體系不斷完善。以中央政府為主、地方政府為輔每年合計投入幾百億元，中央財政十年來已累計安排膳食補助資金近2000億元，還專門安排300億元專項資金支持試點地區食堂建設，政策力度是空前的。各地科學制定供餐方式和內容，完善食品安全和質量、資金監管和跟蹤監測等制度，增強資金使用的安全性、規范性和有效性，確保每一分錢都“吃”到學生嘴里。2015年，教育部全國學生營養辦委托中國發展研究基金會建立陽光校餐數據平臺，對計劃進行監督、研究和評估，這是對社會政策項目進行第三方數字化監測、評估的重要制度創新。
二是欠發達地區農村學生健康素質顯著改善。營養改善計劃的“一餐飯”，不僅改變了農村學生“每日兩餐”“冷菜冷飯”“咸菜拌飯”等狀況，也是一次深刻的營養健康教育，促進了農村學校、家庭的飲食行為轉變，比如更加注重學生喝牛奶、吃雞蛋等，這都極大改善了學生體質健康。教育部財務司、中國發展研究基金會發布的《農村義務教育學生營養改善計劃評估報告》顯示，與2012年相比，十年來，欠發達地區受益學生體質健康合格率從70.3%提高至86.7%，貧血率從19.2%下降至9.6%，營養不良率從20.3%下降至10.2%。試點地區各年齡段學生身高增長速度快于全國農村學生平均水平，受益農村地區15歲男生、女生身高分別增加約10厘米、8厘米。
三是義務教育普及成果不斷鞏固。營養改善計劃提供的一頓熱飯飽飯，不僅大大減輕了農民家庭的經濟負擔，還有效改善了由饑餓造成的學生學習注意力不集中、負面情緒增多、道德感降低等狀況，有助于提高學生非認知能力，改善學業成績。基金會的評估發現，受益學生的數學成績提高了約14分，英語成績提高了約12.5分，許多學生上課積極發言，參與互動的意愿和能力不斷提高，學習興趣明顯增強。這些情況都有效緩解了因貧失學、因學習困難厭學等狀況，鞏固了義務教育普及率，中國九年義務教育鞏固率從2010年的89.7%提升到了2021年的95.4%。
四是帶動了當地經濟發展和農民增收。營養改善計劃使得農民家庭可以將原本用于子女食物支出的資金用于擴大生產性投資，并有更多時間和精力從事高效的經濟活動，從而提高家庭收入。營養改善計劃一般采取學校食堂供餐、企業（單位）供餐和家（個人）供餐三種模式，不管哪種模式，食材普遍依托當地采購、儲存、加工、配送，從而擴大農副產品需求，帶動了當地養殖、種植產業發展，促進了農民增收。
五是取得了較好的公共投資收益。國際經驗表明，投資兒童早期發展，對營養、健康等進行積極干預，可以顯著改善兒童發展的不利地位，比兒童成長后期的補救性干預效果更好、收益更高。世界糧食計劃署將學校供餐計劃的收益以受益家庭的回報（轉移支付、生產性投資回報）、受益學生的回報（健康、受教育水平提升帶來的未來預期收入增加）、促進性別平等因素進行貨幣化度量。根據測算，中國營養改善計劃的投資回報率（收入/成本）大致在5.2%—7.1%之間，與其他國家的投資回報率相近。這說明，中國營養改善計劃作為一項人力資本公共投資，不僅是及時的、必須的，也是高效的、值得的。
六是順應了2030年可持續發展議程目標。2015年通過的聯合國2030年可持續發展議程將消除貧困、消除饑餓、改善營養作為促進可持續發展的重要戰略，專門制定了消除一切形式的營養不良，降低5歲以下兒童發育遲緩和消瘦等相關目標。營養餐計劃作為中國政府落實議程的實際舉措，得到了國際社會的高度肯定，展示了中國的良好形象。2022年4月，中國簽署《承諾宣言》，宣布加入全球學校營養餐聯盟并支持學校營養餐計劃，成為60多個全球學校營養餐聯盟成員國之一，該聯盟致力于到2030年實現為全球所有兒童在學校提供健康膳食、讓他們回到學校繼續接受教育，中國的經驗將為其他國家提供有益借鑒。
當然，營養改善計劃在運行中也還存在一些問題。比如，成本上漲導致地方政府和學校投入壓力加大，擠占學校公用經費；配套設施不齊，食堂供餐比例仍偏低；配餐的營養不均衡，微量元素攝入不足，鹽、油過量增加肥胖、超重以及慢性病風險；義務教育階段其他農村學生、學齡前兒童對營養餐的需求難以滿足；還有一些地方仍然存在食品安全、資金安全的隱患，等等。
思考與建議
與十年前相比，中國的綜合國力已經大幅度提升，社會各方面對兒童營養健康重要性的共識也顯著增強。營養餐計劃實施十年是一個重要的里程碑，未來必須以更有力的舉措，繼續加大對兒童營養健康的公共投資，為加快實現現代化和促進全體人民共同富裕奠定堅實的人力資本基礎。
一是擴大營養改善計劃受益范圍。中國農村地區兒童發展狀況相對全國平均水平仍然比較滯后，仍然需要更廣泛的政策干預。建議根據當前農村實際需求以及政府財力狀況，通過中央政府和地方政府共同努力，進一步加大投入，將營養改善計劃逐步拓展到所有農村戶籍學生，大致匡算，全覆蓋后受益學生增加一倍左右。同時，鼓勵有條件的地方根據學生需求提升保障水平，比如將營養餐的內容擴展為“早餐+午餐”。探索將欠發達地區農村學齡前兒童也納入營養改善計劃實施范圍，各地已有成功實踐，比如2016年貴州省已經率先啟動實施農村學前教育兒童營養改善計劃。
二是加強和鞏固食堂供餐模式。營養改善計劃作為政府提供的普惠的、兜底的公共政策，在某些運行環節引入市場化購買機制是必要的，特別是在計劃實施的初期，地方政府難以承擔較高的設施建設成本和運行成本的情況下。隨著各方面投入的不斷增加，需要從營養餐計劃的整體效果出發確定適宜的供餐模式。基金會陽光校餐數據平臺對不同供餐模式的比較評估顯示，相比其他供餐形式，食堂供餐模式的食物攝入種類最豐富，最能消除學生的饑餓感，是保障基本營養需求的最有效途徑。而且這種模式運行平穩、規范，鮮有腐敗、擠占挪用的情況發生。建議下一步從加強食堂設施建設、保障日常運行方面加大投入，強化食堂供餐主體地位，努力把營養餐這件好事辦好。
三是加強計劃的精細化管理。未來，營養餐計劃不僅要基本解決吃飯問題，還要保證有一定的營養。因此，必須加強膳食指導，完善營養配餐制度，著力控制油鹽攝入，讓學生不僅能吃飽，更能吃好、吃得有營養。要進一步加強營養餐計劃的數字化平臺建設，盡快實現數據全覆蓋，同時用足用好基礎數據。一方面，要利用數據平臺精準、實時監測各地資金運行、食材搭配、營養保障等情況，保證計劃的科學、公平、透明，并及時提出改進建議。另一方面，要探索與居民電子健康檔案有效銜接，實現數據共享，為國家實行覆蓋全人群、全生命周期的健康干預提供信息支撐。
四是擴大家庭、社會共同參與。鼓勵家庭、企業、社會組織積極參與營養改善計劃的治理，在擴大投入、資源共享、隊伍建設、創新供餐方式、加強社會監督、開展第三方評估等方面發揮積極作用。政府對學校供餐進行干預的目的，除了提供兜底保障外，還有示范引領、科學指導。近年來，隨著居民收入水平提高，制約營養健康改善的經濟因素越來越弱，不科學的膳食習慣因素越來越突出。比如，一些農村地區的小胖墩、“小糖人”等現象也開始不斷顯現，必須高度關注。建議進一步拓展營養餐計劃的內涵，探索與教育活動有機結合，提高學生營養知識素養，帶動全社會普及膳食營養知識，養成健康飲食行為。
五是主動設置兒童營養全球議題。近年來，兒童發展在各國越來越受到關注，已成為全球治理中具有廣泛共識的新興議題。中國營養餐計劃也受到了國際社會的高度贊譽，形成了在一個發展中大國實施超大規模兒童支持計劃的豐富經驗。建議順應大國外交的需要，開展兒童營養餐領域的案例研究和國際對話合作，順應國際傳播規律，講好各地富有特色的政策實踐、生動事例，深化知識和經驗的分享，主動提出中國議題、中國倡議、中國方案，提升中國在全球治理中的話語權。（作者單大圣，系國務院發展研究中心研究員）（《中國民族教育》2022年第9期）
作者：單大圣
